Was macht der Staat — und wie entstehen seine Gesetze?

Jonas fand es an einem Donnerstagabend, kurz nach neun, als er eigentlich schon aufbrechen wollte.

Er war seit zwei Stunden auf der Website des Arler Stadtrats gewesen. Er brauchte Informationen darüber, welche gewerblichen Tätigkeiten in Wohnzonen grundsätzlich erlaubt waren und welche eine Sonderbewilligung brauchten. Die Suchfunktion war schlecht, die Dokumente waren schlecht strukturiert. Er klickte sich durch Protokolle.

Und wurde fündig.

Dann rief er Lea an. «Ich hab was gefunden. Kannst du vorbeikommen?»

«Jetzt?»

«Es ist wichtig. Und zu lang für eine Nachricht.»

Lea kam zwanzig Minuten später. Nora kam mit, weil sie zufällig bei Lea gewesen war. Sie standen zu dritt vor Jonas' Laptop in der Velostation.

«Schaut hier», sagte Jonas. Er zog drei Tabs auf den Bildschirm.

Protokoll vom 19. September 2019. Petition von Werner Haas, Inhaber Velo Haas, betreffend Schaufensterbeleuchtung in der Arler Altstadt: kommerzielle Betriebe ohne ausreichende Schaufensterbeleuchtung zwischen 18 und 22 Uhr sollten nach einer Übergangsfrist keinen Gewerbebetrieb mehr im Altstadtring führen dürfen. Begründung: es stört das einheitliche Erscheinungsbild, die Attraktivität der Innenstadt. Beschluss: angenommen, mit Übergangsfrist von zwölf Monaten.

Protokoll vom 11. März 2021. Petition desselben, betreffend Lagerflächennutzung in gemischt genutzten Innenhöfen: Lagermaterial von Gewerbetreibenden in Innenhöfen mit Wohnanteil über 50 Prozent sollte auf drei Quadratmeter begrenzt werden. Begründung: Lärmschutz, Feuerschutz, Wohnqualität. Beschluss: angenommen.

Und das aktuelle Dokument: Antrag betreffend gewerbliche Velowartung in Wohnzonen.

«Er macht das systematisch», sagte Jonas.

Lea sah auf den Bildschirm. «Zwei Mal in drei Jahren. Und jetzt ein drittes Mal.»

«Ich weiss nicht, ob ihm die Beleuchtungsregel was gebracht hat», sagte Jonas. «Aber die Lagerflächenregel von 2021 — die hat ein Geschäft in Arlen getroffen. Das Ersatzteilegeschäft Brenner, das im selben Block wie Velo Haas ist und ihm Kunden weggenommen hat.»

Stille.

Nora: «Das hat Methode.»

Lea: «Und bietet uns eine Chance. Wenn wir drei Fälle dokumentieren können, ist das keine persönliche Klage. Das ist der Nachweis eines Musters.»

Jonas schloss die drei Protokolltabs wieder. «Wir müssen morgen zu Cécile Ruf.»

Das Schutzversprechen

Cécile Ruf hörte den Dreien zu, ohne sie zu unterbrechen. Als sie fertig waren, schwieg sie einen Moment.

«Bevor wir reden, was zu tun ist», sagte sie, «sollten wir verstehen, was eigentlich passiert. Wenn Haas den Stadtrat petitioniert — was macht der Stadtrat dabei?»

«Er setzt eine Regel», sagte Lea.

«Ja. Und was unterscheidet eine Regel des Stadtrats von einer Regel, die ihr in eurer Satzung oder eurem Bürgervertrag setzt?»

Jonas: «Satzung und Bürgervertrag gelten nur für Mitglieder, die freiwillig beigetreten sind. Der Stadtratsbeschluss gilt für alle.»

«Und wenn jemand die Stadtrat-Regel nicht befolgt?»

«Dann werden sie gebüsst. Schlimmstenfalls Schliessung.»

«Und wer vollzieht diese Sanktionen?»

«Der Staat.»

«Genau.» Cécile Ruf trat ans Fenster. «Das ist das Gewaltmonopol. Der Staat — in unserem Fall der Stadtrat als Teil davon — hat das exklusive Recht, Regeln verbindlich zu setzen und ihre Einhaltung mit Zwang durchzusetzen. Alle anderen dürfen das nicht.»

«Und das ist legitim», sagte Lea, «weil...»

«Weil er ein Versprechen gemacht hat. Das Schutzversprechen.» Cécile Ruf wandte sich um. «Der Staat sagt: Ich habe das Monopol auf Gewalt — aber ich nutze es nur, um euch zu schützen. Vor Kriminalität, vor Willkür, vor dem Krieg aller gegen alle. Dafür zahlt ihr Steuern, akzeptiert ihr meine Regeln, unterwerft ihr euch meiner Gerichtsbarkeit.»

«Und er wird finanziert durch Steuern, deren Höhe er ebenfalls festsetzt. Wer nicht zahlt, dem drohen Sanktionen.» Jonas schaute Lea an.

«Richtig», sagte Cécile Ruf. «Die Staatsfinanzierung ist in ihrer Grundstruktur kratisch. Das macht sie nicht automatisch illegitim — viele Menschen finden Steuern berechtigt, weil sie dem Schutzversprechen vertrauen. Aber es bedeutet: Der Staat kann seinen Anspruch nicht aus einer rein freiwilligen Basis ableiten. Er stützt sich auf Zustimmung, die er letztlich nicht erzwingen, auf die er aber auch nicht vollständig verzichten kann.»

«Kompliziert», sagte Jonas.

«Ja. Und deshalb haben kluge Leute immer versucht, den Anspruch des Staates einzuschränken. Das Ergebnis nennt man Rechtsstaat. Das Prinzip: Der Staat darf kratisch handeln — aber nur unter bestimmten Bedingungen, mit bestimmten Verfahren, unter bestimmter Kontrolle. Er beschränkt sich selbst.» Cécile trat vom Fenster weg. «Das ist intelligent. Es löst das Problem aber nicht vollständig. Es macht seine Kapazität im besten Fall berechenbar.»

Lea hatte aufgeschrieben: Rechtsstaat = Beschränkung staatlicher Kapazität. Sie sah auf. «Und wenn der Staat sich nicht beschränkt — oder sich die Schranken lockern?»

«Dann kommt Haas ins Spiel.»

Ein kurzer Einschub: Was es noch gibt

Jonas stellte jetzt eine weitergehende Frage. «Gibt es Leute, die sagen, das Gewaltmonopol sei grundsätzlich falsch?»

«Ja.» Cécile Ruf setzte sich. «Es gibt eine ernsthafte Tradition, die das behauptet. Leute wie Locke sagen: Der Staat darf nur die Rechte schützen, die Menschen von Natur aus haben — alles andere ist Übergriff. Manche gehen weiter: Ein konsequentes Privatrechtssystem könne Sicherheit und Konfliktlösung ohne staatliches Monopol bereitstellen.»

«Funktioniert das?»

«Es gibt Argumente dafür und dagegen. Aber schau dir die Welt an: Auf der Landkarte liegen rund zweihundert Länder nebeneinander — Sicherheit hat sich nie auf eine einzige Weltmacht zusammengeballt. Es gibt winzige Orte, die sich selbst regieren; in Liechtenstein dürfen die Gemeinden laut Verfassung sogar austreten, und manche haben nur ein paar hundert Einwohner. Und die grossen Staaten sind nicht entstanden, weil das Zwangsmonopol die einzige natürliche Form wäre — sie sind gewachsen, indem sie erobert haben.»

«Also braucht es das Monopol vielleicht gar nicht?», fragte Jonas.

«Vielleicht. Vielleicht in kleinerer Form. Ob so etwas über Gebiete liefe oder über Anbieter, die man wählen kann, könnte der friedliche Wettbewerb entscheiden. Wichtig ist nur: Diese Fragen sind keine Spinnereien. Sie nehmen dieselben Prinzipien, die wir besprochen haben, und fragen, ob das Monopol wirklich notwendig ist. Oder ob es ein historisches Artefakt ist, das sich hält, weil noch niemand gezeigt hat, dass man es abbauen kann.»

«Und wer hat Recht?»

«Die Antwort ist offen. Was ihr mit der Kooperative und dem Bürgervertrag macht, ist ein kleines Experiment in diese Richtung — nicht Staatslosigkeit aber Privatordnung innerhalb des Staates. Das ist ein möglicher Weg: etwas aufbauen.»

Jonas nickte. «Klingt bekannt. Aber eine kurze Frage noch. Wir haben gelernt, warum Firmen existieren: Um Transaktionskosten zwischen den Handelnden zu senken. Aber Probleme wie Lärm, Abfall, Verschmutzung — sind das auch Transaktionskosten?»

Cécile Ruf dachte kurz nach. «Ja. Das ist der wichtigere Teil des Arguments, der oft vergessen geht.» Sie schrieb auf: Coase-Theorem: Wenn Eigentumsrechte klar definiert sind und Transaktionskosten gering, werden externe Effekte durch Verhandlung internalisiert.

«Das heisst: Wenn Lärm ein Problem ist, lässt sich die Frage stellen — wem gehört das Recht auf Stille? Wenn das klar ist, muss die lärmende Partei die lärmgeschädigte Partei entschädigen. Der Preis wird durch Verhandlung gebildet, nicht durch Regulierung.»

«Und wenn die Eigentumsrechte nicht klar sind?», fragte Lea.

«Bei vielen Problemen hilft es, die Rechte klarer zu ziehen: Wenn feststeht, wem die Stille gehört, lässt sich über Lärm verhandeln — der Markt kann dann verarbeiten, was vorher als ‘extern’ erschien. Solche Fälle nennt man negative Externalitäten, und oft ist die beste Lösung eine bessere Rechtsdefinition, keine neue Regulierung.»

«Aber?», fragte Jonas.

«Aber manche Probleme bleiben schwer — und zwar für alle.» Cécile Ruf legte den Stift hin. «Eine geteilte Sache, um die sich niemand kümmert, weil sie niemandem allein gehört. Stell dir vor, alle nehmen dasselbe Medikament, bis es nicht mehr wirkt — die Wirkung gehört keinem, also schont sie keiner. Oder eine Bank fällt und reisst andere mit. Für solche Probleme hat der Markt keine einfache Lösung.»

«Und der Staat?», fragte Lea.

«Manche sagen an dieser Stelle: Dann muss eben der Staat ran. Das ist der Fehler, den man nicht machen sollte. Marktversagen ist ein Name für ein echtes Problem. Aber daraus folgt nicht, dass der Staat es automatisch besser löst. Wer über der Regel steht, schont die geteilte Sache oft genauso wenig. Hart bleibt hart — für alle.»

Jonas hatte noch etwas. «Eine Sache lässt mir keine Ruhe. Wir reden davon, wem was gehört. Aber wem gehörte die Wiese, bevor der Erste sie einzäunte? Der allererste Besitz war ja kein Tausch, dem jemand zugestimmt hat.»

«Das ist eine gute Frage.» Cécile Ruf nickte langsam. «Darüber streiten kluge Leute bis heute. Es ist die eine Stelle in der ganzen Kette des Eigentums, die man nicht eindeutig klären kann. Alles danach — kaufen, verkaufen, verschenken — folgt klaren Regeln. Nur der allererste Griff nicht.»

Die Gesetzesfabrik

«Jetzt zur Methode», fuhr sie fort. «Haas hat den Stadtrat dreimal petitioniert. Jedes Mal kam ein Beschluss. Jedes Mal relativ schnell. Warum ist das ein Problem?»

Lea: «Weil die Betroffenen keine Chance hatten, sich zu äussern.»

«Das auch. Aber tiefer.» Cécile Ruf schrieb auf ein Blatt: Bruno Leoni, Freedom and the Law, 1961. «Leoni hat unterschieden zwischen zwei grundlegend verschiedenen Arten, wie Regeln gesetzt werden.»

Sie schrieb: Common Law — Statute Law.

«Common Law entsteht aus wiederholten Interaktionen. Richter urteilen in konkreten Fällen. Die Regeln wachsen aus der Praxis — lokal, langsam, angepasst an das, was Menschen tatsächlich brauchen. Schwer zu manipulieren, weil es keine zentrale Instanz gibt, die die Regeln schreibt.»

«Und Statute Law?»

«Statute Law ist legislativ produziert. Eine Mehrheit — im Stadtrat, im Parlament — entscheidet über eine neue Regel. Das geht schnell. Viel schneller als die gesellschaftliche Lerngeschwindigkeit darüber, ob die Regel tatsächlich nötig und fair ist.»

Jonas: «Vier Monate von der Petition bis zum Beschluss.»

«Genau. Die gesellschaftliche Anpassung an die neue Regel dauert Jahre. Der Beschluss dauert vier Monate. Das Tempo ist das erste Problem.»

«Was ist das zweite?»

«Der legislative Prozess ist zugänglich für Leute, die ihn kennen. Haas kennt ihn. Die Velostation kannte ihn bis vor Kurzem nicht.» Cécile Ruf schrieb: Anfälligkeit für Vereinnahmung. «Wer organisiert ist, kann gezielt beeinflussen. Wer nicht organisiert ist, merkt es oft erst, wenn ein Beschluss bereits gefasst ist.»

«Das dritte Problem?»

«Jede Regel schafft eine Interessengemeinschaft, die sie verteidigt. Die Zertifizierungsregel hat jetzt Anbieter von Zertifizierungskursen, die davon profitieren. Wenn jemand sie abschaffen will, kämpft er nicht gegen Haas sondern gegen eine ganze Branche.»

«Besitzstandsinteressen», sagte Lea.

«Genau. Und das vierte Problem: Die Regel gilt überall in Arlen, egal ob die lokale Situation sie rechtfertigt. Der Innenhof von Frau Steiner ist anders als der Innenhof nebenan. Das Reglement unterscheidet das nicht.»

Jonas sah auf die drei offenen Protokolltabs, die er auf seinem Handy immer noch hatte. «Das sind die drei Protokolle.»

«Hier zeigt sich eine Gesetzesfabrik im Kleinen. Haas weiss, wie sie funktioniert. Er nutzt sie dreimal, jedes Mal mit demselben Muster: legitimer Antragskanal, vernünftige Begründung, diskrete Zielwirkung. Und jedes Mal fällt ein Konkurrent.»

Der Sunset-Gedanke

Lea hatte lange nichts gesagt. Jetzt legte sie ihren Stift hin.

«Von der Theorie her», sagte sie, «bräuchte man einen Mechanismus, der jede neue Regel automatisch auf ihre Verhältnismässigkeit prüft. Bevor sie in Kraft tritt.»

«Den gibt es nicht», sagte Cécile Ruf.

«Ich weiss.»

Jonas sah sie an. «Aber wir könnten selbst prüfen. Rückwirkend.»

«Wie?»

«Alle lokalen Reglemente, die der Arler Stadtrat seit — sagen wir — 1998 beschlossen hat. Ich schätze, das sind maximal fünfzig Dokumente. Wenn wir ein Prüfkriterium festlegen —»

«Verhältnismässigkeit», sagte Lea sofort. «Und Konsultationspflicht: Wurde die Branche angehört, die von der Regel betroffen ist?»

«— können wir jeden Beschluss dagegen testen. Und die Ergebnisse veröffentlichen.»

Nora, die mitschrieb: «Dann wird das eine Geschichte.»

«Was meinst du?», fragte Lea.

«Wenn wir zeigen, welche Regeln von wem beantragt wurden, wann, und ob sie den Test auf Verhältnismässigkeit bestehen — das liegt im öffentlichen Interesse. Viele kennen die einzelnen Fälle. Aber wir geben ihnen den Kontext, den sie nie hatten.»

Cécile Ruf hatte zugehört, ohne etwas zu sagen. Jetzt: «Das Prüfkriterium müsste sauber sein. Nicht politisch, nicht persönlich. Ein Kriterienkatalog, den ihr vorher festlegt und dann mechanisch anwendet. Auf alle Regeln, ohne Ausnahme. So etwas nennt man Sunset Bericht, einen Bericht über diejenigen Regeln, die schlafen gehen sollten.»

«Inklusive der Regeln, die uns nützen», sagte Jonas.

«Unbedingt.»

Jonas nickte langsam. Sie standen auf. An der Tür sagte Jonas noch: «Die Sache mit dem Schutzversprechen — das macht den Staat nicht sauber. Es macht ihn erklärbar.»

«Ja», sagte Cécile Ruf. «Und erklärt ist nicht dasselbe wie gerechtfertigt. Das ist eine andere Frage. Für ein anderes Gespräch.»